Achtergrond informatie
(deze zal de komende tijd worden uitgebreid met de ontwikkelingen in de OGGZ na de invoering van de Wmo en de intensivering van de maatschappelijke opvang)

Opvang zorgmijders


Inhoud:

Inleiding

Met enige regelmaat wordt de politie ingeschakeld als er sprake is van overlast door het gedrag van iemand die langzaam ten prooi lijkt te vallen aan een toenemende (zelf)verwaarlozing met verloedering van de woning, vaak met een toenemende sociale isolatie die min of meer door het gedrag lijkt te worden veroorzaakt. Ook als er geen sprake is van strafbare feiten of overtredingen worden deze mensen soms door politie-ambtenaren (vaak ten einde raad en met een beroep op art. 3 van de Politiewet 2012) overgebracht naar het politiebureau. Het voorheen bekende artikel 2 van de Politiewet uit 1993 werd op 1 januari 2013 vervangen. De forensisch arts wordt dan als eerste ingeschakeld met de vraag of 'de hulpverlening' hier al of niet iets aan kan doen.

Ook kan er sprake zijn van iemand die 'zwervend' door de straten van (meestal) de grote steden trekt, soms voorbijgangers lastigvalt met 'bedelgedrag' en geen vaste woon- of verblijfplaats meer heeft. Bij openbare dronkenschap of na het plegen van een kleine winkeldiefstal of ander vergrijp worden ook deze mensen vaak door de politie naar het bureau overgebracht met de vraag aan de forensisch arts voor advies en beoordeling.

Het betreft hier twee willekeurige voorbeelden van mensen in de marge van de samenleving, zorgwekkende zorgmijders, sociaal kwetsbaren. Kenmerkend is dat zij niet of onvoldoende in staat zijn om in hun eigen bestaansvoorwaarden te voorzien en meerdere sociale en/of gezondheidsproblemen tegelijk hebben. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan psychiatrische patiënten met verslavingsproblemen. Het zijn vaak familie, buren of omstanders die hulp zoeken in de crisisopvang, bemoeizorg, en dak- en thuislozenzorg. Daarmee komt het terrein van de 'sociale psychiatrie' oftewel de Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (OGGZ) in beeld.


  • Terug naar inhoudsoverzicht

  • De Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (OGGZ)

    De OGGZ bestrijkt een werkterrein, dat niet scherp is af te bakenen. Kenmerkend voor de OGGZ is dat het geen domein is van een aparte voorziening of sector. Verschillende instellingen bieden hulp binnen de OGGZ en ze werken daarbij meestal onderling samen. De Nationale Raad voor Volksgezondheid heeft de OGGZ gedefinieerd als: alle activiteiten op het terrein van de geestelijke gezondheidszorg die niet op geleide van een vrijwillige, individuele hulpvraag worden uitgevoerd. De OGGZ heeft als functie om inhoud te geven aan preventie en vangnetfunctie.

    De OGGZ is een onderdeel van de gemeentelijke verantwoordelijkheid die in 1999 wettelijk werd vastgelegd in de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv). De in deze wet genoemde taken zijn uitgewerkt in het basisaanbod OGGZ zoals dat werd omschreven in de bijlage van het: In de bijlage bij het convenant uit 1999 werd omschreven dat tot de taken, die in het kader van de OGGZ onder regie van de gemeenten worden uitgevoerd als onderdeel van het basisaanbod van de OGGZ, ook het in stand houden van een 7x24 uursdienst voor crisisinterventie en crisisopvang behoort alsmede de opvang van dak- en thuislozen. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het organiseren van de coördinatie van OGGZ-activiteiten op lokaal niveau. Zij zijn verantwoordelijk voor de regie in de OGGZ. De Rijksoverheid stelt hiervoor bedragen (o.a. Gemeentefonds, AWBZ-middelen) beschikbaar aan de gemeenten.

  • Terug naar inhoudsoverzicht
  • Taak van de gemeenten

    Bij de OGGZ gaat het om het opsporen van, bereiken van en hulp bieden aan mensen met problemen op meerdere terreinen (zoals schulden, verslaving en of psychische / psychiatrische problemen, sociaal isolement, vervuiling, werkloosheid). Veel van deze mensen komen ook (al dan niet tijdelijk) terecht bij de maatschappelijke opvang en verslavingszorg. Er is dus sprake van een grote mate van overlap tussen de doelgroepen voor de OGGZ en voor de maatschappelijke opvang en verslavingszorg. Verder is het zo dat voor de problemen van deze mensen niet één oplossing voorhanden is. Deze problemen vragen om een samenhangend lokaal beleid op het gebied van maatschappelijke ondersteuning, wonen, welzijn én andere terreinen. De overlap in doelgroep en de noodzaak van een samenhangend lokaal beleid vragen om één duidelijk wettelijk kader. Daarom heeft de regering besloten om de OGGZ van de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) over te brengen naar de Wmo, waarin ook de maatschappelijke opvang en het verslavingsbeleid zijn opgenomen.

    Een samenhangend lokaal beleid vraagt om een sterke regie van de gemeenten. In dat kader had het kabinet in het plan van aanpak verloedering en overlast eerder besloten om de AWBZ-middelen voor de OGGZ over te hevelen naar de gemeenten. Per 1 januari 2007 werd € 54.1 mln. uit de AWBZ toegevoegd aan de doeluitkering maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid. Daaraan werd ook het bedrag van de AFBZ-subsidieregeling OGGZ, te weten ong. € 6.5 mln., toegevoegd. Deze middelen waren bedoeld voor de activiteiten op het gebied van toeleiding naar de zorg.
    Bron: Kamerstuk 30131, nr. 67, Tweede Kamer)

    In het kader van de Wmo diende een verdere intensivering van de OGGZ-taken plaats te gaan vinden. Het landelijke budget van in totaal € 60.6 mln. was opgebouwd uit drie elementen: de subsidieregeling OGGZ, overheveling vanuit de AWBZ en een deel nieuw beleid. De 43 zgn. centrumgemeenten in Nederland kregen volgens een verdeelmodel de beschikking over het budget, omdat zij ook al de specifieke uitkering voor maatschappelijke opvang en het verslavingsbeleid ontvingen. (zie o.a. brief VWS met kenmerk DMO/SSO-2697376 over de verdeelsleutel MO/VB/OGGz)

    Door de OGGZ middelen vanuit de AWBZ over te hevelen naar de centrumgemeenten wil het rijk de regierol van centrumgemeenten om een sluitende keten van toeleiding tot zorg, opvang en ondersteuning te organiseren, versterken. Het uiteindelijke doel is om meer (overlastgevende) zorgmijders in zorg te krijgen en de verloedering en overlast te bestrijden.
    Concreet zijn de extra middelen bedoeld voor OGGZ-activiteiten op het gebied van toeleiding naar zorg: signaleren, opsporen, contact leggen en contact houden, het toeleiden zelf én de ongevraagde nazorg (om terugval te voorkomen). Aanvankelijk spraken diverse middelgrote gemeenten zich uit tegen de structurele herverdeling van financiele middelen. Tijdens een Algemeen Overleg in de Tweede Kamer op 7 juni 2007 (Kamerstuk 29325 nr. 21, pg. 11-12) gaf de staatssecretaris van VWS aan meer tijd uit te willen trekken voor een rechtvaardiger model voor de verdeling van geld voor de maatschappelijke opvang van daklozen en dat zij niet op voorhand bereid was om de vier grote steden extra geld te geven. Verder wilde de staatssecretaris per 1 januari 2008 niet overgaan op een compleet nieuw model.
    In brieven aan de Tweede Kamer deelde de staatsecretaris het volgende mee:
  • Terug naar inhoudsoverzicht
  • De observatiemachtiging (vervallen per 1 januari 2009)

    Vanaf 1 januari 2006 tot 1 januari 2009 bestond binnen de wet BOPZ (Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen) een mogelijkheid voor een zgn. observatiemachtiging. Deze was bedoeld voor zorgmijders: mensen zonder ziekte-inzicht die zich onttrekken aan iedere vorm van hulpverlening en behandeling, maar van wie ook niet bekend is of zij voldoen aan de voorwaarden voor een rechterlijke machtiging (RM) of een inbewaringstelling (IBS).

    De observatiemachtiging mocht uitdrukkelijk niet worden ingezet om overlast aan te pakken. Alleen een ernstig vermoeden van een gevaar voor zichzelf door een geestesstoornis kon reden zijn voor het verlenen van een observatiemachtiging. De observatiemachtiging trad eerst tijdelijk in werking voor een periode van drie jaar. De eerste twee jaar werd de machtiging beoordeeld op doeltreffendheid en effecten. Aan de hand van een evaluatieverslag werd besloten de observatiemachtiging na deze drie jaar (in 2009) niet voort te zetten.
  • Terug naar inhoudsoverzicht
  • Forensisch arts en de OGGZ

    Het werkterrein van de forensische geneeskunde maakt geen onderdeel uit van de sociale psychiatrie of de OGGZ. In het Nederlandse standaardwerk 'Forensische Geneeskunde' (van Gorcum 2004; ISBN 90-232-3798-6) werd dit terrein ook niet besproken. Wel zijn er enkele raakvlakken met de forensische geneeskunde die bij de advisering voor de politie van belang kunnen zijn. Duidelijk is dat de forensisch arts wel betrokken kan zijn bij het signaleren van zorgmijders als deze in contact komen met de politie. Het verblijf op het politiebureau dient uitsluitend de facilitering of alarmering van de in te schakelen hulpverleningsinstantie voor maatschappelijke opvang of de verslavingszorg c.q. de toeleiding en overdracht aan het eigen zorgkader.
  • Terug naar inhoudsoverzicht
  • Aanjaagteam verwarde personen

    De hulpverleningstaak van de politie is in algemene termen omschreven in hoofdstuk 5 (artikel 24 en 25) van de Ambtsinstructie voor de Politie Artikel 25, lid 1 stelt dat de ambtenaar er zoveel mogelijk zorg voor draagt dat personen die door drankgebruik, dan wel door andere oorzaken, onmiddellijk gevaarlijk zijn, hetzij voor de openbare orde, veiligheid, of gezondheid, hetzij voor zichzelf, op de meest geschikte wijze van openbare plaatsen, worden verwijderd.

    In artikel 25, lid 2 van de Ambtsinstructie voor de Politie wordt omschreven dat de ambtenaar deze personen overdraagt aan het eigen zorgkader, voor zover de omstandigheden zulks toelaten. Zij kunnen bij het ontbreken van opvangmogelijkheden elders, bij wijze van hulpverlening, op het politie- of brigadebureau worden ondergebracht, indien dit nodig is voor hun bescherming en dit niet tegen hun wil geschiedt.

    Het is van belang te onderkennen dat Nederland, met uitzondering van het bepaalde in de Wet BOPZ, geen wettelijke bepalingen kent die personen oplegt zich 'onder dwang' of 'naar willekeur' te onderwerpen aan (medische) hulpverlening. Hoezeer de overheid ook wil (of wenst) te proberen om met wettelijke dwang en drang over te gaan tot een soort gedwongen hulpverlening is er geen sprake van enige strafvorderlijke grond of andere wettelijke mogelijkheid die de vrijheidsontneming legitimeert van mensen die in psychosociaal opzicht ontsporen. Nog afgezien van het feit dat er geen sprake is van een individuele hulpvraag (het kenmerk van de 'zorgmijder') bestaat er geen enkele wettelijke basis voor een vrijheidsontneming tegen de wil van betrokkene. Artikel 5 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) vereist een wettelijke procedure als grondslag voor een vrijheidsontneming.
    Het reeds vermelde artikel 25, lid 2 van de Ambtsinstructie sluit overeenkomstig met het Europees Verdrag ook vrijheidsontneming uit door insluiting tegen de wil van betrokkene niet toe te staan.

    Het politiebureau kan niet beschouwd worden als een inrichting voor maatschappelijke opvang of als een instelling voor verslavingszorg.

    Indien uit de beoordeling van de ingeschakelde GGZ-medewerkers (dienstdoend adviserend arts en/of crisisdienst van de GGZ) blijkt dat een maatregel in de zin van de Wet BOPZ niet noodzakelijk of mogelijk is moet de betrokkene in vrijheid worden gesteld tenzij er strafvorderlijke gronden zijn voor de politie om de betrokkene als verdachte aan te merken.

  • Terug naar inhoudsoverzicht
  • Historisch perspectief

    De tijd dat autoriteiten moeite hadden met mensen die zonder geld of eten op zak door het land trokken, begon in de late Middeleeuwen. Om greep op die zwervende bevolkingsgroep te krijgen, werden door plaatselijke overheden tal van verboden en strafmaatregelen uitgevaardigd.

    Toen ons land in de vroege 19de eeuw zijn eerste nationale Wetboek van Strafrecht kreeg (al heette dat toen nog anders), werd landloperij daarin als misdrijf opgenomen. Puur het feit dat iemand zonder bestaansmiddelen rondzwierf, was genoeg grond voor een veroordeling. Want wie sterk genoeg was om rond te trekken, was ook sterk genoeg om te werken. Wie dat 'weigerde', werd als een last en bedreiging voor de samenleving beschouwd en kon preventief opgepakt worden.

    Het verbod op landloperij was in feite een miskenning van de situatie dat er voor veel mensen simpelweg geen vast werk te vinden was. Zeker in de eerste helft van de negentiende eeuw stond Nederland er economisch gezien slecht voor. In steden vormden liefdadigheidsinstellingen een sociaal vangnet voor de 'eigen' armen, al was dat vangnet niet erg sterk. Werklozen van buiten de stad waren echter niet welkom. Vaak trokken zij noodgedwongen rond, op zoek naar een 'heitje voor een karweitje'. Bij boerderijen maakte men nog wel eens kans op een maaltijd of wat centen in ruil voor een paar uur werk. Mannen, vrouwen en kinderen boden zich zo te huur aan, of bedelden bij gebrek aan werk om iets te eten. Maar ook bedelarij was verboden. Dat deze mensen soms voor overlast zorgden laat zich raden. Dat deze vorm van overlast voldoende reden was voor vrijheidsberoving, wordt tegenwoordig als onrechtvaardig beoordeeld.

    Aanvankelijk waren de straffen voor landloperij nog relatief licht. Een veroordeelde werd enkele dagen op water en brood gezet en daarna werd hem of haar vaak de toegang tot het gewest ontzegd. Dit banvonnis was niet erg effectief, dus dreigde men bij herhaling met strengere straffen. Zo begon men in de 17de en 18de eeuw landlopers ook te geselen en te brandmerken. Hiervan moest een afschrikwekkend effect uitgaan. Een brandmerk hielp bovendien om herhalingsgevallen te herkennen. Als gerechtsdienaren de landloper ook nog van een ander misdrijf zoals diefstal verdachten, was foltering toegestaan om een bekentenis te verkrijgen. In de tweede helft van de 18de eeuw werden lijfstraffen minder gebruikelijk en koos men vaker voor verbanning, opsluiting of vrijlating.

    In de negentiende eeuw verdween ook het traditionele banvonnis. Als straf werden landlopers nu in principe maximaal 12 dagen in hechtenis genomen. Maar als 'bijkomende' straf werden ze vaak naar werkinrichtingen in het oosten van het land gestuurd waar grond ontgonnen moest worden. Een 'Maatschappij van Weldadigheid' bouwde in 1823 enkele grote gestichten in Veenhuizen, Drenthe. Deze maatschappij wilde behoeftige en werkloze stedelingen aan het werk zetten in landbouwkoloniën. De gestichten ontwikkelden zich tot een dwangkolonie voor landlopers en bedelaars. Sedert 1843 functioneerde Veenhuizen als een soort bedelaarsgesticht voor het rijk. Veroordeelden vanuit het hele land werden hier geplaatst. Vanaf de invoering van het nieuwe Wetboek van het Strafrecht in 1886 heetten de gestichten 'rijkswerkinrichtingen'.
    In inrichtingen zoals Veenhuizen en Ommerschans heerste een strenge militaire discipline en het idee dat de 'arbeidsschuwe' daar zou leren te werken. Mannen en vrouwen hield men bewust van elkaar gescheiden. De veroordeelden behoorden tot de armen in de samenleving. Ze zaten zonder werk, hadden vaak geen vast dak boven hun hoofd en ze werden door de veldwachters stevig opgejaagd. Niemand was gecharmeerd van landlopers en bedelaars. De massamediale verheerlijking van het landleven in de dramaserie Swiebertje in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw is opvallend. De serie geeft een geromantiseerd en verdraaid beeld van het werkelijke landleven. De werkelijkheid was hard en kende geen genade.

    Het Provinciaal Blad van Gelderland uit 1825 (no. 152) licht een tip van de sluier op in een reglement op de organisatie van de werkhuizen voor bedelaars:
    "Kinderen onder de zes jaar zijn van allen arbeid vrijgesteld; de grijsaards zullen evenmin aan eenige arbeid gebonden zijn, zij zullen daartoe evenwel toe worden aangemoedigd..... De kinderen van 6 tot 12 jaar zullen op hunne winsten een gedeelte van hun onderhoud moeten goedmaken....."

    Idealiter zorgde het regime ervoor dat een onvrijwillig opgeslotene zich ontwikkelde tot een werkwillige pachter of boerin. Gezien het hoge aantal recidivisten, lijkt deze disciplinering geen succes te zijn geweest. Pas na een wetsvoorstel uit 1997 werd in 1999 de strafbaarstelling van landloperij, bedelarij en de plaatsing in rijkswerkinrichtingen definitief uit het Wetboek van Strafrecht (de oude artikelen 432 t/m 434) geschrapt, tegelijk met de afschaffing van het bordeelverbod (zie MvT in Kamerstuk 25 437). Daarmee kwam een einde aan een vervolgingspraktijk die eeuwen oud was. Het viel echter ook in 2007 niet altijd mee om van de geschiedenis te leren......

    Op 21 juni 2007 diende het kamerlid Agema de volgende motie in:
    (Kamerstuk 29 325, nr. 15)

    • overwegende, dat op 28 oktober 1999 de wet die de "trias vagabundica" van bedelaars, landlopers (zwervers) en souteneurs strafbaar stelde, werd afgeschaft;
    • van mening, dat deze wet in ere hersteld dient te worden;
    • verzoekt de regering de "trias vagabundica" van bedelaars, landlopers en souteneurs (inclusief de hedendaagse loverboys) opnieuw strafbaar te stellen en hen te werk te stellen in een Rijkswerkinrichting,
    • en gaat over tot de orde van de dag.
    Bij stemming in de Tweede Kamer op 17 juli 2007 (nr. 85, pag. 4672-4673 van de Handelingen) werd deze motie verworpen......

    (Bronnen: o.a cultuurwijzer.nl en Gelders Archief)
                  


    Terug naar begin van deze pagina